新业态的发展是我国未来较长时期的经济增长点，也是就业增长的一个重要渠道。近年来，随着数字经济的蓬勃发展，以共享经济和平台经济为代表的新业态催生了大量就业岗位，依托移动互联网平台就业的网约工、快递员、外卖骑手、网络主播等新业态从业群体规模不断扩大，成为当前我国就业的重要蓄水池。新业态灵活就业打破了传统用工制度，呈现出与以往不同的形态，为劳动者提供了更多职业选择，对扩大中等收入群体、推动实现共同富裕具有重要意义。与此同时，与传统就业形态相比，其在就业方式、组织方式、工作时间等方面发生了根本性的变化，导致新业态灵活就业者劳动保障权益被侵害事件频发，给保障劳动者权益带来严峻挑战，成为社会各界关注的热点问题。有效保障灵活就业人员的合法权益，既是促进社保制度高质量发展的关键问题，也是解决我国未来就业问题的关键点之一。党的二十大报告中指出：“要健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。”因此，如何保障灵活就业人员的合法权益，成为我国社会保障制度必须要解决的新情况新问题。

一、新业态中灵活就业劳动者权益保障面临的新挑战

作为重要的就业渠道，灵活就业在增加就业岗位、促进居民增收等方面发挥着积极作用。国家统计局最新数据显示，目前我国灵活就业人员已经达到2亿人左右。但灵活就业在快速发展的同时，也出现了“成长的烦恼”，面临着无正式劳动合同、无社保保障、商业保险无人敢保等职业梗阻。

一是劳动关系界定不明晰。劳动关系是指劳动者与用人单位依法签订劳动合同而在劳动者与用人单位之间产生的法律关系。劳动者接受用人单位的管理，从事用人单位安排的工作，成为用人单位的成员，从用人单位领取劳动报酬和受劳动保护。在我国现行《劳动法》中，是否形成劳动关系与权益保障间构成了较为明确的因果关系。在劳动关系下，劳动者直接受雇于该唯一用人单位，直接服从该用人单位的指挥，接受该用人单位的监督。从员工招聘、签订劳动合同，到员工培训、安排工作岗位，再到绩效考核、待遇支付，都由用人单位全权负责，并遵守八小时全日制劳动、法定最低工资标准、基本社会保险等一系列制度。这种劳动关系也被称为“标准劳动关系”“典型劳动关系”“传统劳动关系”。它既约束了劳动者，也给劳动者提供了社会保障。而“互联网+”形势下出现了越来越多的新型灵活就业劳动者。与传统的生产方式不同，新型灵活就业劳动者的“人身从属性”减弱、独立性增强。新型灵活就业劳动者不再被指定在一个场所集中劳动，而是经常在工作场所之外提供劳动。在新型灵活用工模式下，新业态劳动关系存在认定上有难处、制度上不兼容、替代上有空白等问题，适用法律方面存在困难。一些平台企业刻意规避劳动法律规定，借助平台强势地位，采取各种方法避免与从业者建立直接劳动关系。以外卖经济为例，外包公司负责派送业务，外卖平台相当于“甩手掌柜”，平台与外卖员间的直接雇佣关系被消解；外卖员自行购买商业保险，若发生工伤事故，责任则推给保险公司。平台企业法定责任松懈，在社会保障方面未承担主体责任，导致相当一部分从业者的社会保障处于“裸奔”状态。

二是社会保障覆盖不到位。我国对常规劳动者的社会保险缴纳有法定强制要求，基本保证了社会保险“应保尽保”。但在新业态背景下，平台与从业者难以形成固定劳动关系，支付主体缺位导致从业者游离于社会保险的保护范畴之外。特别是一些小微企业具备稳定性差的特点，经营不稳定，盈利能力弱。为了逃避税收和降低劳动成本，众多私营小微企业并未与员工签署劳动合同，且未办理社会保障，员工不得不选择以灵活就业人员参保的方式缴纳基本养老保险，从而导致就业者在劳动保护、社会保险及福利等方面得不到应有的保护。而社会保险缺少不仅降低了新业态从业者抵御风险的能力，也增加了社会保障覆盖和吸纳这一群体的难度。新业态从业者虽然可通过短时的商业险“救急”，但商业险的覆盖率和保障效果并不足以替代社会保险。例如，部分平台要求从业者必须购买人身意外险和第三者责任险，但意外险和责任险相对工伤保险存在高成本和短时效缺陷，保障范围只能涵盖意外死亡、伤残等一次性赔付，对劳动者因伤导致的劳动能力损害和长期医疗费用没有分担能力，无法产生有效的市场替代效应。

三是灵活就业人员参保意愿不积极。调查发现，有部分灵活就业人群表示物价上涨会导致他们缴纳的养老保险贬值，宁愿选择不去缴纳也不会去承担贬值风险；有部分人薪资水平低，选择放弃参与基本养老保险。也有一部分人害怕政策调整幅度大，会影响养老金的最终发放，即便参与基本养老保险也缺乏对政策的足够信心。这表明政府部门缺乏强有力的行政手段对基本社会养老保险制度进行详细的宣传和普及推广，灵活就业人员参保信心不足，成为尚未全员参保的最后小部分群体和“最后一公里”，医疗和养老保险瞄准仍存在一定偏差和政策“断点”。

二、兜牢新业态灵活就业劳动者的社会保障

随着上述问题的日益凸显，维护新就业形态劳动者权益得到政府高度重视。2021年国家相关部门就出台了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》等多项政策，但在具体实践中，还需要加快构建新就业形态劳动者权益的保障机制，兜牢新业态灵活就业者社会保障。

一是建立针对灵活就业群体的社会保障制度，确保灵活就业劳动者公平享受各项社会保障待遇。疫情发生以来，网络主播、网约配送员等灵活就业呈现出逆势增长态势，灵活就业人员成为中国劳动力市场上的重要就业群体。把游离于社会保障体系之外的灵活就业群体纳入体系之中，并为其设计一个具有灵活性和可操作性的制度，是就业结构调整和劳动力市场规范过程中一个亟待解决的课题。因此，为保护灵活就业者的劳动权益，国家需要建立覆盖面更宽、保障水平更高的社会保障制度。一是突破传统社会保障体系框架，充分发挥平台数据和技术优势，探索适应灵活就业人员的失业、工伤保险保障方式，建立“网上社保”，解决灵活就业人员在医疗、工伤、失业等领域的参保难、转接难问题。二是加强统筹，协调好社保补贴政策、网络平台治理政策、创业担保贷款发放政策等各项稳就业政策措施出台的时机、尺度和效力，长期、稳定地支持多渠道灵活就业，让灵活就业劳动者感受到社会支持，减少后顾之忧。三是优化社会保险经办服务，探索适合新就业形态的社会保险经办服务模式，在待遇领取、权益查询、参保缴费和结算等方面提供更加便捷的线上服务，做好社会保险关系转移接续工作。

二是调整“有劳动关系才社保”的政策思路，填补劳动关系政策“短板”。劳动关系，从法律意义上看，它是确切的关于从属性的法理来源，有着具体《劳动法》的执行效力，是明确的双方关系内涵。需要指出的是，数字技术正在改变并渗透到经济的不同部门，改变着劳动力市场传统的雇佣和工作基础。而“去劳动关系化”是新业态下出现的新趋势。“非雇佣制”“众包”“共享”“零工”“劳资合作”等则是“去劳动关系化”的具体形式。新业态“去劳动关系化”的用工方式突破了传统劳动法范畴，对其适用所有现有的劳动保护法规并不合适。这种新型劳动关系的工作性质、权益边界、从属程度和保障方式均需审慎认定，并需要一种量身定制的、适应这种新的行业特点的特殊就业法规。一是明确平台与个人的责任关系。对于这一规模庞大的群体，需要明确平台与个人的责任关系，认定标准和认定范围。劳动者与平台企业间有很大的依附性。建议以事实劳动关系来认定责任主体，尽快从国家层面明确新业态下灵活就业形态的定义和范畴，研究制定适应灵活就业群体的专项社会保障体系。二是制订《新就业形态劳动用工管理条例》，填补劳动关系政策“短板”。条例制订的重点应聚焦于“弱从属、弱保障”这一新型劳动关系的承认和相关权利义务的创设上。三是调整“有劳动关系才社保”的政策思路，突破现行将劳动关系作为社保门槛的传统理念。作为中华人民共和国的公民，灵活就业者的身份不应徘徊在劳动法与民法的模糊地带，亦不应该游离于法律保护的穹顶之外。这就需要针对灵活就业的工作特点，在劳动法的修订中加快制定灵活就业的劳动标准，明确社保关系的建立应以是否缴费为标准，而不是一味强调有无劳动关系。也就是说，社保关系应该去劳动关系化。

三是出台适应新就业形态发展的社保法律政策，激发灵活就业人员社保缴纳的积极性。一是将城乡居民社保与户籍解绑，推行全国待遇均等的城乡居民社保缴费标准，逐步均衡提高城乡居民待遇保障水平，实现灵活就业人员无论在户籍地还是工作地都能便利享受到城乡居民社保待遇；在常住地实现稳定就业后，再自愿加入灵活就业人员社保，进一步提高社保待遇水平。二是率先将工伤保险与劳动关系解绑，让所有灵活就业人员都能在劳动过程中享受到工伤保险或职业伤害保障。改变劳动关系与社保待遇“全有”或“全无”的僵化思维，为灵活就业人员量身打造按单缴费的工伤保险或职业伤害保障模式，建立一套企业负担公平合理、给灵活就业人员提供单项险种选择的社会保险制度。三是将社保的社会统筹部分金额与缴纳地解绑，进一步完善社保异地转移接续相关制度规则。无论是企业还是个人缴纳的社保费用，均纳入参保人社保权益转移接续保障范围，遵循“钱随人走”原则，按照个人账户金额以及相应推算的社会统筹部分金额转移接续到异地的合理办法。

四是构建劳动争议多元化解机制，形成劳动争议多元化解格局。劳动争议多元化解是构建和谐劳动关系的有效举措。针对劳动矛盾纠纷多元特点，各级政府要立足共建、共治、共享社会治理的格局，积极运用矛盾纠纷多元化解机制来化解劳动争议，不断推进矛盾纠纷源头治理，夯实基层社会治理基础，形成劳动矛盾纠纷化解“多元共治”的良好局面。一是建立劳动争议联调机制，由党委政法委牵头，法院、人社、司法行政等单位共同参与，将纠纷解决端口前移，形成劳动争议“一站式”联调工作制度，把矛盾纠纷化解在萌芽阶段，避免矛盾激化和升级，推动更多法治力量向引导和疏导端用力。二是各级政府与法院探索建立劳动争议案件诉调对接机制，政府可以广泛吸纳劳动争议仲裁员、调解员、法学专家加入诉调对接队伍，减轻司法部门工作压力，推动劳动争议案件快速化解。三是坚持多元共治，不断提升诉源治理法治水平。解决纠纷不是法院一家的事，而是全社会的共同责任。要解决问题应树立“多元共治”的思想观念，激发社会自治、自主、能动力量，为当事人提供更便捷、更高效、低成本、跨地域的多元化解纠纷方式。四是善用制度权威，加强柔性解纷刚性保障力度。多元化解的“柔性”治理，并不排斥“柔性”措施的运用。证据保全和财产保全是保障当事人权益的重要程序安排，但在司法实践中，财产保全的担保金负担可能成为经济困难的劳动者申请保全的障碍。因此，在涉及劳动者权益保护的案件中，如何细化完善保全申请机制，成为各级工会组织应当充分考虑的维权举措。

【作者：李贵成；单位：华北水利水电大学公共管理学院；本文是河南省社会科学规划决策咨询项目《新形势下河南实施就业优先战略研究》（项目编号：2022JC56）的阶段性成果。】

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